대한민국은 2024년 합계출산율 0.75명으로 세계 최저 수준의 출산율을 기록하며 학령인구 감소가 가속화되는 추세이다. 유·초·중·고 학생 수는 전년 대비 약 9만 명 감소했으며 학령인구 감소는 폐교로 이어지고 있다. 특히 농어촌 지역에서는 학교의 60% 이상이 소규모로 전환될 가능성이 커지며, 장거리 통학과 교육 격차 문제가 대두되고 있다. 이로 인해 현재 농어촌 지역 학생들의 학습권이 침해받고 있다는 문제 제기가 많다. 이에 이번호 연재기획 ‘다가서다’에서는 인구감소지역 학생들에게 한 걸음 다가가, 인구감소지역 교육의 실태와 해결 방안 등에 대해 살펴보고자 한다.
◇ 심각해지고 있는 인구감소지역의 학령인구 급감 현황을 살펴보자
인구감소지역은 정부가 지속적인 인구 감소로 인해 지역 소멸 위험이 큰 지역으로 지정한 행정구역을 말한다. 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」 제2조 및 같은 법 시행령 제3조에 근거하여 ▲평균 인구증감률 ▲인구밀도 ▲청년 순이동률 ▲주간 인구 ▲고령화 비율 ▲유소년 비율 ▲조출생률 ▲재정자립도 등 8개 지표를 반영하여 5년마다 중앙행정기관·시·도지사 협의 후 지방시대위원회 심의를 거쳐 지정한다.
현재 인구감소지역으로 지정된 시·군·구는 전국 89개 지역으로 다른 지역에 비해 학령인구감소의 추세가 가파르다. 지난 10월 한국교육개발원(KEDI)이 최근 발간한 ‘인구감소지역에서 학교의 역할’ 보고서에 따르면 2014년부터 2023년까지 인구감소지역에서 학생 수가 30.8% 감소했다. 전국 평균 학생 감소율이 17.2%인 점과 비교하면 인구감소지역에서 학생 수가 급격히 줄어든 것이다. 이에 더해 2025년 기준, 전국에서 폐교 예정인 초·중·고등학교는 총 49곳인데 이 중 약 88%가 인구감소지역인 농어촌 지역에 있는 있는 것으로 나타났다. 2024년 기준 신입생 0명인 초등학교가 112곳에 달해, 향후 폐교 수는 더 늘어날 가능성이 큰 상황이다.
더불어 인구감소지역에서는 학령인구가 줄어들면서 학생 수 60명 이하의 소규모학교가 빠르게 늘고 있다. 2025년 기준 전국 초등학교의 약 4분의 1이 소규모학교이며, 2035년에는 그 비율이 3분의 1을 넘을 것으로 예상된다. 특히 교감이 미배치되는 초등 5학급 이하 학교는 인구감소지역이 11.7배 가량 더 많았고, 면 지역의 과소학급 비율은 40%를 넘었으며 도서 지역은 75%에 달했다. 이러한 현상은 전국적으로 나타나고 있지만 농어촌과 인구감소지역에서 더욱 두드러진다. 도시 지역은 학교가 폐교되더라도 인구에 큰 영향을 주지 않지만, 농어촌 지역에서는 학교가 사라지면 주민들도 함께 떠나는 경향이 있다. 결국 인구가 줄어들면서 학교가 작아지고, 학교가 통폐합되면 다시 인구가 빠져나가는 악순환이 반복되며 교육 환경은 점점 더 열악해지고 있다.
◇ 인구감소지역의 현재 교육 지원책과 문제점에는 무엇이 있는지 알아보자
현재 인구감소지역의 교육 기반 붕괴 우려에 대응하여 인구감소지역 및 해당 지역의 교육을 지원하기 위한 다음과 같은 다양한 정책이 시행 중이다.
#농어촌특별전형
교육 여건이 열악한 농어촌 학생의 대학 진학 기회를 보장하기 위한 국가 권장 특별전형이다. 「고등교육법 시행령」 제29조 제2항 제14호 및 동 시행령 [별표 1]에서 대학이 자율적으로 정원의 4% 이내를 농어촌 정원 외 전형으로 재학 기간, 거주 기간 등 지원 자격을 정해 선발하도록 하고 있다.
#「농어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
해당 법은 국가와 지방자치단체가 농산어촌 학생의 학습권 보장을 위한 시책을 강구하도록 규정하고 있다. ▲적정규모 학교 육성 ▲농어촌 특성 교육과정 개발·보급 등을 명시 ▲입학금·수업료·급식비 및 통학 경비 지원 ▲농어촌학교 교직원에 대한 인사상 우대, 주거 편의 제공, 수당 지급 등의 지원을 촉진하는 내용이 담겨있다.
#「인구감소지역 지원 특별법」
이 법을 통해 국가와 지방자치단체가 인구감소지역의 ▲교육 여건 개선 ▲학교 통합 및 운영 특례 ▲평생교육 활성화 등을 위해 행정적·재정적지원을 할 수 있다. 특히, 지방교육재정교부금법에 따른 특례를 둘 수 있는 근거가 된다.
#농어촌 희망재단 장학금
농어촌 지역 거주민의 대학생 자녀에게 등록금을 지원하거나, 학기당 생활비(학업 장려금)를 지원하는 등 직접적인 금전 혜택을 제공하는 정책이다. 이 재단의 가장 대표적인 장학금은 ‘청년창업농 장학금’으로, ▲일반 대학 ▲전문 대학 ▲농업계 대학 재학생에게 장학금 수혜 횟수에 해당하는 기간(수혜학기당 6개월)만큼 향후 농림축산식품 분야에 종사하는 것을 조건으로 장학금을 지급한다.
이러한 노력들에도 불구하고 여전히 인구감소지역의 교육 현실은 긍정적이지만은 않다. 인구감소지역의 학령인구 감소가 가속화되면서 학교의 시설 투자 제한과 순회교사 증가 등으로 정상적인 교육 활동이 위협받고 있다. 최근 10년간 지역 소멸 대응을 위한 교육 투자는 매우 제한적이었으며, 2023년 기준 지방소멸대응기금의 유·초·중등 분야 투자 지자체는 전체 89개 중 22곳에 불과했고, 투자 규모도 전체 기금의 6.2%에 그쳤다. 학생 수 감소와 학급 축소로 인해 전담 교사 배치가 어려워지고, 여러 학교를 오가는 순회교사가 증가하면서 교육의 연속성과 질이 저하되고 있다. 특히 예체능 및 특수교육 분야는 전문 인력 부족으로 교육 공백이 심화되는 실정이다. 농어촌 지역은 생활 ▲인프라 부족 ▲교통 불편 ▲근무 여건 열악 등의 이유로 신규 교사들의 기피 대상이 되고 있으며, 지원자 자체가 부족한 상황이다. 여기에 교육부의 교원 감축 정책까지 겹치면서 농촌 학교는 교사 정원이 줄고, 순회교사나 상치교사로 대체되는 사례가 늘고 있다. 이처럼 인구감소지역은 교사 수급 자체가 어려운 구조적 한계에 직면해 있다.
또한 「인구감소지역 지원을 위한 특별법」이 시행 중임에도 불구하고, ▲예산 확보 ▲인력 배치 ▲지역 여건에 따라 정책 실행의 속도와 품질은 큰 차이를 보이고 있다. 원격수업 인프라는 대부분 구축되었지만, 교사 연수나 교육 콘텐츠 개발은 여전히 미흡한 실정이다. 교육부는 전국 단위의 정책을 추진하는 반면, 지자체는 지역 맞춤형 대응에 집중하고 있어 양측 간 조율 부족이 문제로 지적된다. 실제로 경북 일부 군 지역은 교육청과 협력해 기숙형 학교를 확대하는 등 적극적인 대응에 나서고 있지만, 전남 일부 지역은 폐교만 진행되는 등 정책 집행에 소극적인 모습을 보이고 있다.
추가적으로 한국농촌경제연구원이 2024년에 실시한 농어촌 주민 정주 만족도 조사에 의하면 농어촌 주민 교육·문화 전략 만족도가 도시와 비교해 낮은 것으로 나타나고 있다. 교육에 대한 만족도에서 농어촌은 5.4점, 도시는 6.3점으로 약 1.0점의 격차가 존재했다. 학생들이 받을 수 있는 공교육의 수준 및 사교육 기회의 만족도 조사에서도 도시와 1.0점 이상 차이가 나며 농어촌 지역의 교육 여건이 상대적으로 열악하다는 점이 드러난 것이다.
◇ 인구감소지역 교육의 다양한 개선 방안을 톺아보자
인구감소지역의 교육 위기는 단순한 경제적 효율성의 논리로 접근해서는 해결할 수 없다. 전문가들은 통폐합 위주의 소극적 방어에서 벗어나, 인구감소지역 교육의 패러다임을 근본적으로 전환해야 한다고 입을 모은다.
우선 교육과정의 질적 차별화가 시급하다. 국토연구원(KRIHS)이 발간한 ‘지방소멸 대응 대책 수립 연구’ 보고서에 따르면, 소규모 학교의 생존 전략은 도시 학교의 모방이 아닌 차별화에 있다고 강조했다. 농어촌만의 강점인 생태·환경 자원을 활용한 특화 교육과정을 운영하여, 도시 학생들이 오히려 찾아오고 싶은 학교를 만들어야 한다는 것이다. 하지만 훌륭한 교육과정도 결국 교사가 있어야 가능하다. 박남기 광주교대 교수(이하 박교수)는 교육의 질을 담보하기 위해 ‘지역 트랙 교사제’ 도입을 주장한다. 박 교수는 “지역 출신 인재가 해당 지역 교대에 진학하고, 졸업 후 그 지역에서 10년 이상 의무적으로 근무하게 하는 제도적 장치가 시급하다”라고 말했다. 그러면서 이는 농어촌학교를 잠시 거쳐가는 곳으로 여기는 인식과 잦은 교사 교체로 인한 교육의 단절을 막고, 지역 정서에 정통한 교육 전문가를 양성하는데 주요하게 작용할 것이라고 덧붙였다.
한편, 국회입법조사처는 ‘지방소멸 위기 대응을 위한 교육 정책 과제’ 보고서에서 학교만으로는 돌봄과 교육을 온전히 감당하기 어려운 현실을 지적했다. 이에 대한 해법으로 지자체가 주도하는 ‘마을교육공동체’의 법제화를 제시하며, ▲지방자치단체 ▲대학 ▲기업이 협력하여 ‘지역 인재 양성’, ‘취업’, ‘정주’로 이어지는 선순환 생태계를 조성해야 한다고 강조했다. 이와 관련해 천호성 전주교대 교수는 “지금은 지자체와 교육청이 칸막이를 허물고 실질적인 협력적 거버넌스를 구축해야 할 골든타임”이라며 인구감소지역 교육 문제는 어느 한 주체의 노력만으로는 불가능하며, ▲중앙정부 ▲지방정부 ▲교육계가 함께 총력 대응해야 한다고 강조했다.