[452호/교육탑] 입학가능인구 감소로 휘청이는 지방대학, 공공성 강화로 이겨내야
대구대학교 총장이 사퇴했다. 원광대 총학생회와 교수협의회, 직원노조는 총장 사퇴를 촉구했다. 상지대 교수게시판에는 총장의 사퇴를 촉구하는 글이 작성되었고, 총장은 사의를 표명했다. 이유는 세 학교 모두 같다. 신입생 충원 미달이다. 신입생·재학생 충원율 미달이 집중되는 지방대는 대학 운영의 위기를 정면으로 마주하게 됐다. 이 어려움은 역대 정부의 사회·교육 정책 영향 아래 싹텄고 극대화됐다. 정부의 책임을 확대하여 대학의 공공성을 강화하는 정책이 필요하다.
◇ 학생 없이 텅 빈 캠퍼스 ··· 재정 타격에 휘청이는 지방대
올해 4,070명을 모집한 대구대학교는 수시·정시 모집에서 866명이 미달되었다. 세 차례에 걸친 추가모집이 끝난 후에도 780여 명이 채워지지 않았다. 작년 대구대의 신입생 최종 등록률은 정원의 99%였다. 1년 새 20%가량 감소한 것이다. 정원 미달의 바람이 사립대에만 닥친 것은 아니었다. 2021년 국립 안동대학교의 신입생 모집인원은 1,468명이었지만, 최종 등록 인원은 1,070명뿐이었다. 입학 정원의 약 27%인 398명이 미달된 것이다. 안동대 또한 대구대와 마찬가지로 올해 미달 인원이 급증했다. 작년 안동대의 미달 인원은 2명이었다.
수시·정시 모집으로 정원을 채우지 못한 대학은 추가모집으로 학생을 선발한다. 2021학년도 전국 대학의 추가모집 규모는 26,129명이다. 이중 서울 및 수도권 대학의 선발인원은 약 1,000여명이다. 나머지 25,000여명의 결원은 지방대에서 발생한 것이다. 학령인구가 지속적으로 감소하며 이러한 현상은 더욱 심화될 것으로 예상된다. 코로나19로 외국인 유학생이 급감한 것도 대학에는 설상가상이다.
신입생의 감소는 등록금을 주 재원으로 하는 대학 재정에 부담이 된다. 신입생 미달로 부족한 재정을 국가에서 지원받기도 어렵다. 신입생 충원율은 재정지원제한대학 선정의 평가지표 중 하나이다. 교육부는 대학 기본역량 진단을 통해 재정지원제한대학을 선정한다. 재정지원제한대학은 국가에서 실시하는 여러 재정지원사업에 참여할 수 없다. 또한 재정지원제한대학의 신입생은 한국장학재단의 국가장학금과 학자금 대출이 제한된다. 교육부는 ▲교육비 환원율 ▲전임교원 확보율 ▲신입생 충원율 ▲졸업생 충원율 ▲졸업생 취업률 ▲법인 책무성 ▲대학 책무성의 7개 지표로 대학을 평가하여 세 항목 이상 기준을 충족하지 못할 경우 재정지원제한대학으로 지정한다. 신입생 충원율의 기준은 정원의 97%이다. 2018년, 국가장학금을 제외한 학생 1인당 국고보조금은 서울 소재 대학이 443만 원, 비광역시 지역 대학은 178만 원이었다. 사립대학 학생 1인당 국고보조금은 수도권이 386만 원일 때 지방은 181만 원이었다.
◇ 지방대학이 위기를 맞은 원인
지방대학 위기의 원인은 ▲학령인구감소 ▲지방대학을 고려하지 않는 지방대학 관련 정책 ▲각종 인프라의 수도권 집중 ▲사립대학의 부정·비리·부실 운영 등으로 분석할 수 있다.
대학교육연구소(이하, 대교연)는 입학가능인원이 ‘20년 45.7만 명에서 ‘24년 38.4만 명으로 7.3만 가량 감소한다고 전망했으며, 교육부도 2019년 「대학혁신 지원 방안」에서 ‘24년 입학가능인원을 37.3만 명으로 대교연과 비슷한 방향으로 추산했다. 2021년의 입학정원인 49만 2천 명을 유지하면 2024년에는 신입생 정원의 22%(약 11만 명)가 미충원된다. 또한 교육부와 대교연 모두, 입학 가능 학생수 급감으로 인한 재정난이 지방대와 전문대부터 어려움에 빠뜨릴 것으로 진단했다.
대학 자체의 양적 팽창과 이를 따라가지 못한 질적 성장도 지방대학 위기의 원인이다. 김영삼정부에서는 ‘세계화·정보화 시대를 주도하는 신교육체제 수립을 위한 교육개혁방안’을 도입했다. 주요 정책에는 대학 설립 기준을 완화한 ‘대학설립 준칙주의’와 모집 정원 증원 기준을 완화한 ‘정원 자율화’가 있다. 이 정책을 기점으로 대학의 수와 정원이 증가했다. 교육부는 저출산으로 인한 학령인구 감소를 예견해 준칙주의에 반대했으나 교육개혁위원회는 준칙주의를 포기하지 않았다. 시장주의에 근거해 우수대학은 발전하고 부실대학은 도태하는 선순환을 기대한 정책이었다. 하지만, 당초 기대와 달리 선순환은 일어나지 않았고 오히려 대학이 난립하여 해당 정책은 ‘부실대학’ 양산과 지방대학 정원 미달 문제의 시발점이 되었다.
차후 여러 정부에서 대학난립을 저지하기 위해 정원 감축과 구조조정 등의 정책을 실시하였지만 이 또한 자율과 경쟁 논리에 의존해 지방대를 소외하는 경향을 보였다. 일례로 이명박정부는 ‘정부재정지원 제한대학’ 평가 지표 배점의 절반가량을 충원율·취업률에 부여하였다. 수도권 집중 현상으로 인해 지방대학은 두 지표에 절대적으로 불리했다. 이 때문에 2008~2013년 동안 감축된 총 입학정원 36,164명의 78.5%에 달하는 28,403명이 지방대 정원이었고, ‘정부재정지원제한대학’의 77%가 지방대였던 등 구조조정은 지방대에 집중되었다.
◇ 지방대학의 위기, 정부의 적극적인 움직임이 필요하다
지방대학의 위기는 지방대학만이 원인이 아니기에 전체대학의 시선에서 바라보아야 해결책을 찾을 수 있다. 대교연이 2020년 7월 발표한 「지방대학 육성방안 수탁보고서」에서는 지방대학 위기의 해결방안을 다음과 같이 논하였다.
전체대학 정원을 10% 감축하고 ‘정원 외’ 전형을 ‘정원 내’ 전형으로 전환해야 한다. 지방대학만 아니라 전체대학 정원을 감축함으로써 지방대학의 몰락을 저지할 수 있을뿐더러 과밀집 상태인 수도권대학의 체질 개선도 기대할 수 있다. 또한 이와 더불어 정원 외 입학을 없애 정원 감축이 무효화되지 않도록 해야 한다. 2019학년도 기준 정원 외 모집은 10.7만여 명으로 정원 내 모집인원의 22.2%에 달하며 그 수가 상당하였다. 정원 외 전형을 정원 내 전형으로 바꾸어 수도권대학에 신입생이 집중될 가능성을 차단하고 본래 의미를 회복해야 한다.
또한, ‘정부책임형 사립대학’을 도입해 공공성을 키워야 한다. 우리나라는 국내 대학의 개수, 고등교육 공교육비의 비중에서 드러나듯 대학의 공공성이 저조하다. 우리나라 대학은 191개교로 사립대학이 81.6%를 차지하며, 전문대학은 136개교로 사립전문대학이 93.4%를 차지한다. 지방사립대학은 지금의 위기에 가장 취약하다. 한국사학진흥재단의 「2020년 사립대학재정통계연보」에 따르면 사립대학은 등록금 수입이 학교 세입의 53.7%로 가장 높고 국고보조금이 15.5%를 차지하였다. 「OECD 교육지표 2020」에 의하면 우리나라 고등교육 공교육비 중 정부지출 비율은 38.1%로 OECD 평균인 68.2%에 한참 미치지 못한다.
정부책임형 사립대학은, 정부기관이 대학 재정의 50% 이상 지원하거나 교수 급여를 지원하는 교육기관을 뜻하는 ‘정부의존형 사립학교’에서 정부 책임을 확대한 모델이다. 먼저, 반값 등록금에서 시작하여 국내 전체 사립대학을 대상으로 대학 재정의 50% 이상을 정부가 지원해야 한다. 이로써 등록금에 의존하는 재정 구조를 바꾸어 지방대학의 몰락을 막을 수 있고 고등교육의 공공성도 확보할 수 있다. 또한 재정 이외의 측면도 고려해야 한다. 정부책임형 사립학교에 대해 대교연 연덕원 연구원은 “사립대학이 투명하고 민주적이고 책임성 있도록 제도를 강화하자는 것”이라 말했다. 이 모델은 비단 재정 지원에만 한정되지 않는다. 대교연은 2019년 「정부책임형 사립대학 도입 방안」에서 사립대학의 정보공개를 확대하고, 이사와 감사를 대학평의원회가 직접 추천토록 하여 대학 운영의 투명성을 확대해야 할 필요가 있다고 주장한 바 있다.
마지막으로, 재원 확보 방안을 마련하고 재정지원방식을 개편해야 한다.
2002년 교육인적자원부 정책위원회가 ‘고등교육재정교부금’제도 도입을 대통령에게 제안했고, 17~20대 국회에서 「고등교육재정교부금법」(안)이 계속 제출되었다. 안마다 내용의 편차가 있긴 하나 대체적으로는 내국세의 일정 비율을 확보해 대학에 교부하자는 것으로, 고등교육 재정지원에 대한 국가의 책무를 법제화하고 재정규모를 안정화하고자 한다. 이로써 여러 해결 방안의 안정적으로 도입을 기대할 수 있다. 위의 첫째 방안만 해도 정원 감축으로 인한 재정 감소를 국가가 지원해야 하며, 둘째 방안은 고등교육에 쓸 재정 7조 9천억 원을 추가로 필요로 한다.
이외에도 대교연은 전체대학 정원을 10% 감축해도 정원에 비해 입학가능인원이 부족하니만큼 ‘위기대학’과 ‘폐교’ 대책이 필요하다, 지방대학 문제 극복의 교두보로 삼기 위해 국·공립대학부터 질적 발전을 이룩해야 한다, 지방 육성 방안과 같이 가야 한다 등의 제언을 제시했다
한편 지방대학 위기 극복에 대학구성원 각각이 어떻게 기여할 수 있겠느냐는 질문에, 연덕원 연구원은 “워낙 큰 담론이다 보니 반신반의하는 입장이 많기 때문에 우려되는 상황인데, 적극적으로 지방대학을 위해 적극적으로 고민하고 하는 과정이 필요하다.”라며, “대학이 속한 지역에서 정부에 제언을 넣거나 움직임을 보이는 등의 활동도 있어야 한다”고 덧붙였다.